Dostęp do informacji o środowisku
[menu:1:1. Obowiązek raportowania]
Zgodnie z art. 9 dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska (Dz. Urz. WE L 41 z 14.02.2003, str. 26: Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 375), dalej: dyrektywa, państwa członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do przygotowania raportów na temat doświadczeń związanych ze stosowaniem dyrektywy.
Raporty takie mają być przygotowane najpóźniej do 14 lutego 2009 r., czyli cztery lata po dniu do jakiego państwa miały obowiązek transponować dyrektywę. Raporty te mają być przedłożone Komisji Europejskiej najpóźniej do 14 sierpnia 2009 roku.
Raporty ze stosowania dyrektywy mają służyć zebraniu informacji na temat skuteczności i prawidłowości implementacji dyrektywy, a także zidentyfikowaniu problemów, na jakie napotykają państwa członkowskie przy jej interpretacji i stosowaniu, co z kolei może dać impuls do rozważenia wprowadzenia ewentualnych zmian w dyrektywie.
Na podstawie doświadczeń zdobytych i przedstawionych przez państwa, a także biorąc pod uwagę postępy w dziedzinie teleinformatyki i technologii elektronicznej, Komisja Europejska ma obowiązek przygotowania raportu dla Parlamentu
[menu:1:1. Obowiązek raportowania]
Europejskiego i Rady Unii Europejskiej. W raporcie tym Komisja może też przedstawić propozycje zmian, które uzna za właściwe.
W celu ułatwienia przygotowania raportów ze stosowania dyrektywy Komisja miała obowiązek przygotowania i przedstawienia państwom członkowskim – do 14 lutego 2004 r. – dokumentu informującego, w jaki sposób raporty powinny być sporządzane.
[menu:2:2. Wytyczne dotyczące raportowania]
Przygotowane przez Komisję Europejską Wytyczne w zakresie raportów na temat doświadczeń związanych ze stosowaniem dyrektywy 2003/4/WE w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska1 (dalej: wytyczne), mają na celu pomoc państwom członkowskim w przygotowaniu raportów, a także zapewnić, że otrzymane przez Komisję raporty będą spójne, przygotowane według analogicznej metodologii i porównywalne. Spójność taka jest niezbędna do zidentyfikowania przez Komisję rzeczywistych problemów pojawiających się i powtarzających w państwach członkowskich w związku ze stosowaniem dyrektywy, a także do przygotowania raportu dla Parlamentu Europejskiego i Rady.Wytyczne w punktach wskazują, jakie zagadnienia powinny być opisane w raporcie przez państwa członkowskie.
[menu:3:3.Ogólny opis implementacji dyrektywy w prawie polskim (pkt 1 wytycznych)]
Tworzenie systemu udostępniania informacji o środowisku w organach administracji publicznej następowało wraz z wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: POŚ), czyli w 2001 r. W urzędach administracji publicznej zostały stworzone odpowiednie procedury i systemy udostępniania informacji o środowisku. Dotyczy to zarówno organów administracji rządowej (urzędy centralne i wojewódzkie), jak i samorządowej. Transpozycja dyrektywy do prawa polskiego dokonana została za pomocą następujących aktów prawnych:
– Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) – (dalej: ustawa z 3.10.2008 r.).
Ustawa ta zawiera podstawowe regulacje dotyczące udostępniania informacji o środowisku. Przepisy zawarte w dziale II tej ustawy zastąpiły, z dniem 15 listopada 2008 r., przepisy działu IV w tytule I ustawy -ROŚ, która dotychczas regulowała zagadnienie dostępu do informacji o środowisku. Zasadnicze elementy i założenia regulacji zawartej poprzednio w ustawie Prawo ochrony środowiska pozostały w zasadzie niezmienione; w nowej ustawie wprowadzono jednak kilka przepisów transponujących niedokładnie dotychczas transponowane przepisy dyrektywy oraz pewne rozwiązania pomagające w lepszym rozumieniu i stosowaniu przepisów. Doświadczenia zebrane w okresie stosowania przepisów o dostępie do informacji o środowisku zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska pozostają jednak aktualne także w odniesieniu do nowej ustawy.
− Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie (Dz. U. Nr 120, poz. 827) – wydane jeszcze na podstawie ustawy POŚ, ma być zastąpione przez analogiczne rozporządzenie wydane na podstawie nowej ustawy, obowiązuje do czasu wydania nowego rozporządzenia, ale nie dłużej niż do 15 listopada 2010 r.
− Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz sposobu uiszczania opłat (Dz. U. Nr 114, poz. 788) – wydane jeszcze na podstawie ustawy POŚ, ma być zastąpione przez analogiczne rozporządzenie wydane na podstawie nowej ustawy, obowiązuje do czasu wydania nowego rozporządzenia, ale nie dłużej niż do 15 listopada 2010 r.
− Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie sposobu udostępniania informacji o środowisku (Dz.
U. Nr 120, poz. 828) – wydane jeszcze na podstawie ustawy POŚ, ma być zastąpione przez analogiczne rozporządzenie wydane na podstawie nowej ustawy, obowiązuje do czasu wydania nowego rozporządzenia, ale nie dłużej niż do 15 listopada 2010 r.
– Ustawa z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – (dalej: ustawa DIP). Ustawa zawiera przepisy dotyczące udostępniania wszystkich informacji publicznych. Ustawa ta ma pomocnicze znaczenie w transpozycji dyrektywy 2003/4, ponieważ ustawa z 3.10.2008 r. w pewnym zakresie odsyła do ustawy DIP (odnośnie środków odwoławczych stosowanych w niektórych sytuacjach odmowy udostępnienia informacji – zob. niżej), a poza tym ustawa DIP ma częściowo zastosowanie w zakresie tych zasad udostępniania informacji o środowisku,które są jednocześnie informacjami publicznymi.
– Ustawa z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.
1071 ze zm.) – (dalej: Kpa). Do kwestii udostępniania informacji o środowisku zastosowanie mają przede wszystkim przepisy Kpa regulujące środki odwoławcze od decyzji administracyjnej (jako że odmowa udostępnienia informacji następuje w formie decyzji administracyjnej) oraz środki prawne przysługujące w razie bezczynności organu. Przy udostępnianiu informacji przez organy zastosowanie mają także pewne ogólne zasady postępowania administracyjnego.
– Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Zgodnie z ustawą z 3.10.2008 r. większość przypadków odmowy udostępnienia informacji podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego; ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje zasady składania skarg do sądów administracyjnych i ich rozpatrywania.
– Ustawa z dnia 7 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Niektóre przypadki odmowy
udostępnienia informacji podlegają zaskarżeniu do sądów cywilnych. Kodeks postępowania cywilnego reguluje zasady składania skarg do sądów cywilnych i ich rozpatrywania.
Polska jest państwem unitarnym, w związku z czym przepisy transponujące dyrektywę zostały przyjęte na poziomie krajowym.
Władze regionalne nie mają w Polsce kompetencji do przyjmowania aktów prawnych transponujących dyrektywy, choć oczywiście ciąży na nich,potwierdzony przez orzecznictwo sądowe, obowiązek stosowania nie tylko przepisów transponujących, ale także wspólnotowych.
W celu efektywnego stosowania dyrektywy niektóre władze lokalne przyjęły wewnętrzne regulacje precyzujące sposób, w jaki realizowany ma być obowiązek udostępniania informacji.
[menu:4:4. Zdobyte doświadczenie (pkt 2 wytycznych)]
Wprowadzenie w życie przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie (zawartych początkowo w ustawie POŚ, a obecnie w ustawie z 3.10.2008 r.) nie spowodowało – wbrew początkowym obawom – nadmiernych obciążeń dla administracji. Największe obciążenia w tym zakresie spowodowane były – według opinii wyrywkowo ankietowanych organów pod koniec 2008 r. – obowiązkiem prowadzenia publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i koniecznością wprowadzania do nich znacznej ilości danych. Sytuacja ta ulega jednak poprawie wraz z udostępnieniem przez Centrum Informacji o Środowisku (dalej: CIOŚ) narzędzia pozwalającego na elektroniczne prowadzenie wykazów. Jest to specjalne oprogramowanie umieszczone na portalu internetowym Ekoportal2, zarządzane przez CIOŚ. Wraz z uruchomieniem portalu stworzone
zostało narzędzie, które zapewnia funkcjonowanie systemu informacji o środowisku. W myśl założeń funkcjonowanie Ekoportalu przyczynia się do zwiększenia wykorzystania internetu w administracji publicznej i ułatwia pracę urzędnikom.W celu lepszego nadzoru nad funkcjonowaniem systemu udostępniania informacji o środowisku do ustawy POŚ wprowadzono przepis dotyczący obowiązku zamieszczania w publicznie dostępnym wykazie danych, decyzji odmawiających udostępnienia informacji.Dzięki temu Minister Środowiska będzie mógł skuteczniej monitorować wypełnianie obowiązku udostępniania informacji przez organy administracji rządowej i samorządowej.
[menu:5:5. Definicje (pkt 3 wytycznych)]
Definicja informacji o środowisku
W prawie polskim nie ma odrębnej definicji informacji o środowisku – pojęcie to zostało określone w sposób opisowy. Art. 9.1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. stanowi, że udostępnianiu podlegają informacje dotyczące:
1. stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi,kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2. emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3. środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4. raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5. analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6. stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych – w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1,
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 – emisje i zanieczyszczenia,o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Samo pojęcie informacji o środowisku, o którym mowa w dyrektywie i polskich przepisach transponujących, nie wydaje się nastręczać problemów interpretacyjnych (przepisy transponujące wydają się jasne), choć w praktyce zdarzają się przypadki nieudostępniania informacji przez organy, które nie do końca rozumieją fakt, że definicja informacji o środowisku jest bardzo szeroka. Problem ten wynika jednak raczej z mentalności i braku wiedzy urzędników, choć Ministerstwo Środowiska podejmuje jednak działania w celu odpowiedniego kształcenia urzędników, takie jak szkolenia, wydawanie podręczników oraz e-learning.
Problemy interpretacyjne może natomiast powodować zawarte w dyrektywie pojęcie informacji przeznaczonej dla organu. W art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. pojęcie to zdefiniowano jako informację, którą w imieniu organu dysponują osoby trzecie, w tym też informację, której organ ten ma prawo żądać od osób trzecich. Definicja ta nie istniała w poprzednio obowiązujących przepisach ustawy POŚ i nie wiadomo jeszcze, jak będzie interpretowana w praktyce.
Definicja władzy publicznej
Ustawa z dnia 3.10.2008 r. przewiduje, że do udostępniania informacji zobowiązane są organy administracji, czyli, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 9 tej ustawy:
Ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, a także inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony.
Identyczną definicję zawierają obowiązujące poprzednio przepisy ustawy POŚ. Pkt b) wskazanej wyżej definicji transponuje art. 2 ust. 2 b) i c) dyrektywy.
Nie sposób wymienić wszystkich podmiotów spełniających kryteria określone w tym punkcie przepisów transponujących. Decydować będą o tym każdorazowo przepisy prawa określające albo konkretne podmioty zobowiązane do wykonywania konkretnych zadań publicznych.
Do podmiotów tych należą, m.in. instytucje ochrony środowiska wymienione w art. 386 ustawy POŚ, a więc:
– Państwowa Rada Ochrony Środowiska,
– Komisje do spraw ocen oddziaływania na środowisko,
– Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej (wojewódzkie i Narodowy),
– Krajowa Rada Ekozarządzania (właściwa w sprawach EMAS).
Do podmiotów powołanych na mocy prawa do wykonywania zadań publicznych dotyczących środowiska i jego ochrony należą też regionalne zarządy gospodarki wodnej. Zgodnie z ustawą – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 z 2001 r.) jest to aparat pomocniczy nowych organów administracji rządowej właściwych do spraw gospodarowania wodami: dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Podobna jest sytuacja Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasy Państwowe, realizującego zadania publiczne związane z ochroną lasów na podstawie ustawy o lasach. Zadania w dziedzinie ochrony środowiska mają też, na mocy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zarządy dróg publicznych.
Wiele jest też państwowych jednostek organizacyjnych zobowiązanych do realizacji zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska na mocy nadanych im statutów. Przykładem może być tutaj Instytut Ochrony Środowiska. Dotyczyć to także będzie publicznych szkół wyższych jako jednostek naukowo-badawczych.
Podobna jest sytuacja różnych jednostek o różnych nazwach i strukturze prawnej tworzonych przez gminy zajmujących się np. gospodarką wodno-ściekową, gospodarką odpadami lub zielenią miejską. Wszystkie one realizują pewne zadania publiczne dotyczące środowiska i jego ochrony i w związku z tym obowiązane są do udostępniania posiadanych informacji w tym zakresie. Wszystkie te podmioty – poza tym, że były objęte obowiązkiem udostępniania informacji na mocy ustawy POŚ, obecnie ustawy z 3.10.2008 r. – spełniają również wymagania określone w art. 4 ustawy DIP i podlegają jej przepisom w odniesieniu do posiadanych informacji publicznych.
[menu:6:6. Dostęp do informacji o środowisku (pkt 4 wytycznych)]
Zastosowane środki praktyczne
Art. 4 ust. 1 lit. c) dyrektywy wymaga, aby państwa członkowskie stosowały środki praktyczne zapewniające skuteczną realizację prawa dostępu do informacji o środowisku,takie jak:
– wyznaczenie urzędników ds. informacji;
– stworzenie i utrzymywanie infrastruktury pozwalającej na sprawdzanie informacji będących przedmiotem wniosku;
– rejestry lub wykazy informacji o środowisku, będących w posiadaniu organów władzy publicznej lub punktów informacyjnych, z wyraźnym wskazaniem,gdzie takie informacje mogą być znalezione.
Ustawa z dnia 3.10.2008 r. wymaga w art. 10, aby w urzędach organów administracji wyznaczono osoby, które zajmują się udostępnianiem informacji o środowisku i jego ochronie. Poprzednio obowiązujące przepisy ustawy POŚ nie zawierały wprost takiego wymogu, choć w praktyce w wielu organach wyznaczano takie osoby.
Organy administracji na mocy art. 21-23 ustawy z dnia 3.10.2008 r. są zobowiązane do prowadzenia publicznie dostępnych wykazów danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie.
Celem tworzenia wykazów jest zapewnienie społeczeństwu możliwości szybkiego zidentyfikowania (określenia miejsca i daty wydania, nazwy i przedmiotu dokumentu) oraz zlokalizowania (określenia miejsca, gdzie się znajduje) dokumentu zawierającego informacje o środowisku.
Wykaz nie jest więc sam w siebie źródłem informacji o środowisku, ale w pierwszej kolejności dostarcza wskazówek jak odnaleźć te źródła. W ograniczonym zakresie wykaz pełni też funkcję źródła pierwotnego informacji, gdyż zawarte w nim dane mogą dostarczyć istotnych z punktu widzenia środowiska informacji np. czy toczy się postępowanie, dotyczące lokalizacji inwestycji, czy dany podmiot posiada decyzję zezwalającą na odprowadzanie ścieków czy też nie itd.
Wykazy mają służyć także samym organom administracji publicznej do szybszego odnajdywania informacji, które są w ich posiadaniu.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie określenia wzoru publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie wykaz składa się z:
– kart informacyjnych zawierających niezbędne dane umożliwiające sprawne wyszukiwanie i udostępnianie dokumentów,
– spisu kart informacyjnych.
W wykazach obowiązkowo umieszcza się dane o dokumentach wymienionych w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r.; można też umieszczać dane o innych dokumentach. Wykazy prowadzone są w formie komputerowej bazy danych i udostępniane przez internet.
W ustawie DIP zasadniczym sposobem udostępniania informacji jest umieszczenie jej w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: BIP), będącym, zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy, ujednoliconym systemem stron w sieci teleinformatycznej (czyli systemem stron internetowych ze stroną główną oraz tzw. linkami do stron poszczególnych podmiotów udostępniających informację).
Administracja centralna
Na szczeblu administracji centralnej w Ministerstwie Środowiska powstała komórka organizacyjna zajmująca się m.in. dostępem do informacji o środowisku i informacji publicznej – Departament Edukacji Ekologicznej. Ta komórka przygotowuje m. in.: akty prawne dostosowujące polskie przepisy do prawa wspólnotowego i międzynarodowego w zakresie dostępu do informacji oraz koordynuje ich realizację.
Jednocześnie każda komórka organizacyjna jest odpowiedzialna za udzielanie zainteresowanym podmiotom informacji oraz opinii w zakresie prowadzonych spraw (§ 3 pkt 8 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Środowiska). We wszystkich departamentach Ministerstwa wyznaczono pracowników, którzy są odpowiedzialni za aktualizowanie i wprowadzanie nowych treści do BIP oraz do publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku. Ministerstwo Środowiska zapewniło także integrację działań prowadzonych przez komórki organizacyjne wprowadzając do Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa (§ 3 pkt 21) przepis dotyczący obowiązku przekazywania do CIOŚ wypełnionych kart informacyjnych o dokumentach i innych nośnikach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie, podlegających udostępnieniu.
Ponadto integrację z zasobami informacyjnymi innych jednostek podległych i nadzorowanych przez Ministra Środowiska zapewniono w BIP poprzez zamieszczenie linków do tych jednostek – Jednostki podległe i nadzorowane oraz w Rejestrach, ewidencjach i archiwach.
W ramach Narodowego Programu Przygotowań do Członkostwa w UE w celu właściwego wypełniania obowiązku informowania społeczeństwa o środowisku powołano w 2001 r. Centrum Informacji o Środowisku, jednostkę podległą i nadzorowaną przez Ministra Środowiska. Centrum jest centralną jednostką udostępniającą posiadane przez Ministra informacje o środowisku, a także upowszechniającą te informacje w formie elektronicznej i w sposób aktywny.
Do podstawowych obowiązków tej instytucji należy gromadzenie, przechowywanie i udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie znajdujących się w posiadaniu Ministra oraz prowadzenie i udostępnianie publicznie dostępnego wykazu danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku i jego ochronie. Ponadto w zakresie obowiązków CIOŚ znajduje się także gromadzenie i udostępnianie (w tym aktywne) takich materiałów, jak: teksty umów międzynarodowych, informacje dotyczące turystyki ekologicznej, najważniejsze przedsięwzięcia organizowane przez resort. Ponadto CIOŚ prowadzi portal internetowy Ekoportal, który umożliwia urzędom wojewódzkim, marszałkowskim, powiatowym i urzędom gminy bezpłatne prowadzenie własnych publicznie dostępnych wykazów danych. Z tej możliwości skorzystało już ponad 830 urzędów. Ekoportal stwarza również możliwość korzystania z wielu dostępnych narzędzi komunikacji elektronicznej, takich jak: czat, przestrzeń robocza, tablica ogłoszeń, forum – w ramach tematycznych grup roboczych. Za pomocą tych narzędzi istnieje możliwość wyrażenia opinii o Ekoportalu i zamieszczonych na tej stronie treściach. Dostępna jest tu także zakładka zawierająca przepisy dotyczące dostępu do informacji o środowisku oraz ich interpretacje prawne.
Za pomocą Ekoportalu wypełniane są też niektóre obowiązki z zakresu udostępniania informacji wymaganego w ramach procedur udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska. Zapoznanie się z wnioskiem w sprawie wydania decyzji oraz towarzyszącą mu dokumentacją następuje poprzez publicznie dostępne wykazy. Wynik postępowania z udziałem społeczeństwa w zakresie podejmowanej decyzji Ministerstwo Środowiska podaje do publicznej wiadomości. Robi to za pośrednictwem publicznie dostępnego wykazu informacji o środowisku, w którym zamieszcza się kartę informacyjną dla decyzji. Karta w sposób aktywny połączona jest z wcześniej wprowadzonym do wykazu wnioskiem oraz innymi dokumentami. W każdym przypadku wynik postępowania z udziałem społecznym umieszcza się w decyzji, która jest upubliczniana w wykazie informacji o środowisku.
Poważną funkcję w informowaniu społeczeństwa o stanie środowiska oprócz Ministerstwa Środowiska i CIOŚ na poziomie administracji rządowej pełni Główny Inspektorat Ochrony Środowiska wraz z wojewódzkimi inspektoratami ochrony środowiska.
Artykuł 28 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska z dnia 20 lipca 1991 r. (Dz. U. Nr 199,poz. 1227 z 2008 r.) zawiera ogólny nakaz skierowany do organów Inspekcji, który zobowiązuje do zapewnienia informowania społeczeństwa o stanie środowiska, a także publikowania wyników badań i obserwacji oraz oceny stanu środowiska organom administracji. Organy te realizują ten obowiązek wykorzystując dane i informacje zgromadzone w ramach realizowanych przez Inspekcje zadań państwowego monitoringu środowiska.
Należy się spodziewać, iż Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska wraz z jej odpowiednikami regionalnymi, powołana na mocy ustawy z 3.10.2008 r., będzie w przyszłości stanowiła dodatkowe silne narzędzie w polityce udostępniania informacji o środowisku dla Ministra Środowiska. W zakresie kompetencji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest współudział w realizacji polityki ochrony środowiska w zakresie ochrony przyrody i kontroli procesu inwestycyjnego, gromadzenie danych i sporządzanie informacji o sieci Natura 2000 oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Generalnie głównym zadaniem GDOŚ będzie usprawnienie procesu zarządzania środowiskiem.
Administracja lokalna
Z przeprowadzonych przez Ministerstwo Środowiska wyrywkowych badań ankietowych w urzędach gminnych i powiatowych pod koniec ubiegłego roku wynika, że podmioty zobowiązane do udostępniania informacji o środowisku wydają własne przepisy wewnętrzne. Najczęściej wprowadzane są odpowiednie zapisy w regulaminach wewnętrznych lub wydawane są odpowiednie zarządzenia. Większość urzędów zorganizowała punkty informacyjne dla obywateli. W jednostkach powołano samodzielne stanowiska do spraw ochrony środowiska, albo odpowiednie stanowiska w wydziałach zajmujących się m.in. ochroną środowiska, ale też gospodarką wodną, infrastrukturą komunalną, gospodarką przestrzenną i architekturą, gospodarką leśną i odpadami, rolnictwem itd. We wszystkich
urzędach obowiązują dyżury urzędników w celu przyjmowania skarg i wniosków, także w zakresie udostępniania informacji o środowisku. Na stronach internetowych większości urzędów wojewódzkich i samorządowych zamieszczona jest odrębna informacja o prawach obywateli do uzyskania informacji o środowisku oraz informacji publicznej.
W wyniku ankiety okazało się, iż większość jednostek zapewniło szkolenia dla pracowników, uwzględniło w regulaminach organizacyjnych zadania związane z udostępnianiem informacji o środowisku oraz wyznaczyło punkty informacyjne.Zapewnienie, że społeczeństwo posiada informacje o swoich prawach związanych z dostępem do informacji.
Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. daje każdemu prawo do uzyskiwania informacji (art. 54 ust.1), w tym informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61) oraz informacji o stanie i ochronie środowiska (art. 74 ust. 3).Władze publiczne zobowiązane są zaś do prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.
Obowiązki organów dotyczące pomocy i informowania o uprawnieniach mają w Polsce charakter generalny. Zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają obowiązek czuwania,aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu powinny udzielać im niezbędnych wskazówek.
Administracja centralna
Centrum Informacji o Środowisku, jednostka powołana w celu udostępniania informacji będących w posiadaniu Ministra Środowiska, aby zwrócić uwagę społeczeństwa na ich prawa w zakresie dostępu do informacji, udostępniło na swojej stronie internetowej pełną wiedzę na ten temat.
Sprawy edukacji ekologicznej zapisane są w art. 77-79 POŚ, które nakładają obowiązki w tym zakresie na różne podmioty, m. in. Wszystkie typy szkół mają obowiązek uwzględniania w podstawach programowych kształcenia ogólnego problematykę ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. MŚ we współpracy z Ministerstwem Edukacji Narodowej opracowało Narodową Strategię Edukacji Ekologiczne3j wraz z programem wykonawczym, które określają zadania edukacyjne i sposoby ich realizacji. W 2007 r. CIOŚ i Ministerstwo Środowiska realizowały projekt szkoleniowy dotyczący informacji o środowisku (60 szkoleń na terenie całej Polski, skierowanych do urzędników wszystkich szczebli). W ramach projektu przygotowano podręcznik o dostępie do informacji o środowisku – Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, (najnowsza wersja takiego podręcznika dostępna jest bezpłatnie na stronie internetowej Ekoportalu4) oraz szkolenie elearningowe, które w wersji elektronicznej także dostępne są dla wszystkich zainteresowanych na stronie Ekoportalu.
Promocja zagadnień dostępu do informacji została ujęta w cyklu publikacji powstałych w ramach duńskiego projektu pomocy Polsce, dotyczącego wdrożenia Konwencji z Aarhus oraz związanych z nią dyrektyw Wspólnoty Europejskiej. Z myślą o urzędnikach administracji publicznej wydano już w 2002 r. następujące pozycje: Dostęp do informacji o środowisku, Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć oraz Udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Publikacje były też szeroko upowszechniane wśród dziennikarzy zajmujących się problematyką ochrony środowiska. W 2004 r. powstała również publikacja o charakterze podręcznikowym Dostęp do informacji o środowisku a dostęp do informacji publicznej przeznaczona dla pracowników urzędów realizujących obowiązek udostępniania informacji.
Ministerstwo organizowało wiele spotkań, seminariów, konferencji prasowych na temat nowych rozwiązań prawnych, zwłaszcza w zakresie dostosowania polskiego prawa do przepisów Unii Europejskiej.
Administracja lokalna
Na stronach internetowych ankietowanych jednostek znajdują się informacje dotyczące zasad udostępniania informacji o środowisku, czyli kto ma prawo uzyskać informację, jakie informacje można otrzymać, w jaki sposób składać wniosek, jakie są ograniczenia w dostępie do informacji oraz gdzie znajduje się publicznie dostępny wykaz danych o środowisku i jego ochronie. Urzędy na ogół publikują również formularze wniosków o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie, w którym jest podana podstawa prawna, prośba o podanie danych wnioskodawcy, sposobu udostępnienia, rodzaju nośnika, formy przekazania informacji oraz zastrzeżenie, iż w razie potrzeby urząd zastrzega sobie prawo pobrania opłaty od informacji udostępnionych zgodnie z właściwą podstawą prawną.
Spośród gmin i powiatów większość odpowiedziała, że w ramach ułatwienia społeczeństwu dostępu do informacji o środowisku, oprócz prowadzenia publicznie dostępnego wykazu danych o środowisku i jego ochronie, prowadzi ogólnodostępną stronę internetową WWW, BIP oraz zamieszcza informacje na tablicy ogłoszeń. W celu upowszechnienia wiedzy na temat prawa dostępu do informacji o środowisku na szczeblu lokalnym stosowane są następujące dobre praktyki: organizowanie szkoleń dla pracowników, wydawanie biuletynów i publikacji, wspieranie inicjatyw regionalnych centrów edukacji ekologicznej oraz akcji organizacji pozarządowych. Niektóre z gmin informują mieszkańców na zebraniach sołeckich, inne deklarują, że informacje o środowisku umieszczane są na tablicy ogłoszeń, przekazywane są sołtysom podczas narad lub przekazywane pocztą. W urzędach miejskich stosowany jest zwyczaj przekazywania komunikatów do prasy lub publikowania informacji o środowisku oraz o planowanych inwestycjach mających wpływ na środowisko w lokalnej prasie. Jedna z gmin corocznie publikuje informator dla swoich mieszkańców. W innej gminie podczas zebrań wiejskich mieszkańcy są informowani o przysługujących im prawach związanych z dostępem informacji o środowisku.
Dodatkowe spostrzeżenia związane z praktycznym stosowaniem art. 3 dyrektywy.
Administracja centralna
W wyniku przeprowadzonego w 2008 r. audytu w Ministerstwie Środowiska stwierdzono, że urząd na bieżąco rozpatruje wnioski o udzielenie informacji o środowisku,wpływające w różnej formie (poczta elektroniczna, poczta tradycyjna, telefon). Jednak z uwagi na tak niejednolity sposób zgłaszania wniosków, nie wszystkie są rejestrowane. Po otrzymaniu wniosku pracownik Departamentu Edukacji Ekologicznej udziela niezbędnej informacji lub kieruje dany wniosek zgodnie z właściwością, a terminowość udzielenia odpowiedzi jest monitorowana. Zgodnie z par. 3 ust.1 pkt 8 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Środowiska udzielenie zainteresowanym podmiotom informacji oraz opinii w zakresie spraw prowadzonych przez komórkę, należy do właściwości każdego departamentu,biura.
Udostępnianie informacji o środowisku następuje w dużej mierze również za pośrednictwem portalu internetowego Ekoportal, prowadzonego przez CIOŚ. CIOŚ udostępnia informacje o środowisku na podstawie danych zbieranych od jednostek administracji za pomocą wykazów danych o dokumentach. Zgodnie z Regulaminem organizacyjnym MŚ Departament Edukacji Ekologicznej sprawuje merytoryczny nadzór nad CIOŚ poprzez m. in. przyjmowanie kwartalnych sprawozdań z działalności CIOŚ. Na podstawie Raportu z realizacji Polityki Ekologicznej Państwa w latach 2003-2006 oraz analiz badań przeprowadzonych na potrzeby Sprawozdania z wykonania przepisów Konwencji z Aarhus5 nie wszystkie urzędy samorządowe (gminy i powiaty) posiadały elektroniczny system udostępniania informacji o środowisku. Ta sytuacja zmieniła się w momencie wejścia w życie przepisów znowelizowanej ustawy POŚ w 2006 r., które w ślad za dyrektywą wprowadziły obowiązek udostępniania danych o środowisku w publicznych wykazach w formie elektronicznej.
Według ekspertów z dziedziny udostępniania informacji biorąc pod uwagę doświadczenie zdobyte w praktyce stosowania POŚ, ustawy DIP, rozporządzeń oraz orzecznictwa wydaje się być konieczne doskonalenie systemów publicznego udostępniania informacji w celu ułatwienia dostępu do rejestrów i baz danych oraz bezpośredniego dostępu do dokumentów lub informacji.
[menu:7:7. Wyjątki od zasady udostępniania informacji (pkt 5 wytycznych)]
Katalog wyjątków dopuszczalnych w państwie członkowskim
Lista dopuszczalnych wyjątków od zasady udostępniania informacji zawarta jest w art.16 ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 3.10.2008 r. Zgodnie z tymi przepisami organ odmawia udostępnienia informacji jeżeli informacje dotyczą:
– danych jednostkowych uzyskiwanych w badaniach statystycznych statystyki publicznej chronionych tajemnicą statystyczną, o której mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej;
– spraw objętych toczącym się postępowaniem sądowym, dyscyplinarnym lub karnym, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby zakłócić przebieg postępowania;
– spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych lub patentowych, o których mowa w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. – Prawo własności przemysłowej, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa;
– danych osobowych, o których mowa w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, dotyczących osób trzecich, jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszać przepisy o ochronie danych osobowych;
– dokumentów lub danych dostarczonych przez osoby trzecie, jeżeli osoby te,nie mając obowiązku ich dostarczenia i nie mogąc być takim obowiązkiem obciążone, dostarczyły je dobrowolnie i złożyły zastrzeżenie o ich nieudostępnianiu;
– dokumentów lub danych, których udostępnienie mogłoby spowodować zagrożenie dla środowiska lub bezpieczeństwa ekologicznego kraju;
– informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych,dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania;
– przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, realizowanych na terenach zamkniętych, co do których nie prowadzi się postępowania z udziałem społeczeństwa;
– obronności i bezpieczeństwa państwa.
Organ może odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie jeżeli:
– wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych będących w trakcie opracowywania;
– wymagałoby to dostarczenia dokumentów lub danych przeznaczonych do wewnętrznego komunikowania się;
– wniosek jest w sposób oczywisty niemożliwy do zrealizowania;
– wniosek jest sformułowany w sposób zbyt ogólny.
Art. 2 ust. 1 ustawy z 3.10.2008 r. stanowi ponadto, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, co oznacza, że informacje oznaczona jako niejawne wg tej ostatniej ustawy także są wyłączone z udostępniania (dotyczy to tzw. tajemnic państwowych, np. informacji związanych z bezpieczeństwem państwa, oraz tajemnic służbowych).
Zgodnie z prawem polskim dopuszczalne są więc wszystkie wymagane wyjątki określone przez dyrektywę.
Przewodnik dotyczący stosowania wyjątków i dostępność wykazu kryteriów dotyczących wyjątków.
Przewodnik taki (w formie okólników lub wytycznych) nie został opublikowany, ale Ministerstwo Środowiska publikowało, wymienione już wyżej, przeznaczone dla urzędników podręczniki dotyczące zasad stosowania przepisów o udostępnianiu informacji o środowisku,w których opisywane były między innymi kwestie stosowania wyjątków od udostępniania informacji.
Administracja lokalna
W większości ankietowany ich urzędów powiatowych nie zdarzyło się, że jednostka odmówiła udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Tylko w jednej gminie odmówiono udostępnienia informacji, ponieważ wnioskodawca wnioskował o udostępnienie informacji formułując swoje żądanie we wniosku w sposób zbyt ogólny.
Jedna z gmin odpowiedziała, że nie było sytuacji odmowy udostępnienia informacji o środowisku, ponieważ nikt nie występował o taką informację, być może dlatego, że wykaz informacji o środowisku prowadzony jest w sposób dostępny w wersji elektronicznej w
Biuletynie Informacji Publicznej.
Ankietowane jednostki nie spotkały się z sytuacją, w której część informacji podlegała udostępnieniu zaś część była wyłączona z udostępnienia. Nie zdarzyło się też, że zainteresowanym odmówiono dostępu do informacji, ponieważ wnioskowana przez nich
informacja nie była informacją o środowisku.
[menu:8:8. Opłaty (pkt 6 wytycznych)]
Ustalenie wysokości opłat za udostępnianie informacji o środowisku
Zgodnie z prawem polskim wysokość opłat uregulowana jest precyzyjnie w przepisach powszechnie obowiązujących.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 3.10.2008 r. za: wyszukiwanie informacji,przekształcanie informacji w formę wskazaną we wniosku, sporządzanie kopii dokumentów lub danych, przesłanie tych kopii organ administracji pobiera opłaty w wysokości odzwierciedlającej związane z tym uzasadnione koszty.
Stawki opłat określone zostały w rozporządzeniu z dnia 5 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych stawek opłat za udostępnianie informacji o środowisku i jego ochronie oraz sposobu uiszczania opłat.
Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. wyszukiwanie i przeglądanie w siedzibie organu administracji dokumentów wyszczególnionych w publicznie dostępnym wykazie jest bezpłatne.
Opłat związanych z udostępnianiem informacji o środowisku nie pobiera się też w przypadku, gdy wniosek został złożony przez organ administracji (art. 26 ust. 4 ww. ustawy).
Jak wskazano wyżej, wysokość opłat oraz sytuacje, w których opłat nie pobiera się uregulowane zostały w przepisach powszechnie obowiązujących, publikowanych w Dziennikach Ustaw. Przepisy dotyczące udostępniania informacji o środowisku dostępne są ponadto na stronie podmiotowej BIP Ministra Środowiska i stronie CIOŚ.
Przedstawiciele urzędów miejskich, gminnych i powiatowych najczęściej twierdzą, że opłaty za udostępnienie informacji skalkulowane w oparciu o obowiązujące stawki pokrywają koszty związane z wyszukiwaniem i skopiowaniem informacji. Uważa tak większość badanych urzędów. Badani urzędnicy najczęściej są zdania, że opłaty powinny pozostać na tym samym poziomie, a sposób naliczania opłat nie jest kłopotliwy i pracochłonny. Kilka gmin wskazało, że dane powinny być udostępniane za darmo bez względu na żądaną liczbę kopii. W jednym przypadku wskazano, że podmiot miał problem z wyceną dokumentacji,która wymagała pracochłonnego przygotowania.
[menu:9:9. Dostęp do sprawiedliwości (pkt 7 wytycznych)]
Odmowa udostępnienia informacji o środowisku następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej (art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r.).
Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego zawartymi w Kpa od decyzji administracyjnej przysługuje prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia nad tym, który wydał decyzję (odmówił udostępnienia informacji) – w przypadku administracji rządowej. W przypadku, gdy decyzję wydał organ samorządowy, organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) – specjalny organ administracji powołany do rozpatrywania odwołań od decyzji wydanych przez organy samorządowe.
W przypadku, gdy nad organem wydającym decyzję nie ma organu hierarchicznie wyższego, ani nie służy odwołanie do SKO (np. gdy decyzję wydaje minister), zamiast odwołania należy złożyć do tego organu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.Wyjątkiem od zasady, że od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji służy prawo odwołania jest sytuacja, gdy odmowa nastąpiła ze względu na ochronę: (1) danych osobowych; (2) dokumentów dostarczonych przez osoby trzecie, które nie miały takiego obowiązku; (3) informacji o wartości handlowej.
W tych przypadkach służy bowiem prawo złożenia pozwu do sądu powszechnego (cywilnego), a nie skargi do sądu administracyjnego jak w pozostałych przypadkach, a pozew taki – zgodnie z orzecznictwem SKO – nie jest poprzedzany złożeniem odwołania od decyzji odmawiającej informacji do organu wyższej instancji (zob. też niżej).
Kpa przewiduje także administracyjny środek odwoławczy w przypadku, gdy organ w ogóle nie odpowiada na wniosek zainteresowanego. W tym przypadku wnioskodawcy służy zażalenie na bezczynność organu składane do organu wyższego stopnia albo – ewentualnie – wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy (gdy nie ma właściwego organu wyższego stopnia).
Postępowanie odwoławcze przed sądem
Zgodnie z generalnymi zasadami prawa polskiego od decyzji administracyjnej wydanej przez organ odwoławczy (organ II instancji) przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (wsa). Od wyroku wydanego przez wsa służy skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego (postępowanie przed sądem administracyjnym jest więc dwuinstancyjne).
Zasady składania i rozpatrywania skarg do wsa i NSA reguluje ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa z dnia 3.10.2008 r. wprowadza jednak pewne odrębności w stosunku do zasad ogólnych przewidzianych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie w art. 20 ust.2 wprowadza określone (dość krótkie) terminy na rozpatrywanie skarg przez wsa (skarga taka powinna być rozpatrzona w terminie 30 dni od dnia otrzymana akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę), podczas gdy wg zasad ogólnych żadne terminy dla sądu nie są określone.
Od opisanej wyżej reguły zaskarżania decyzji do sądów administracyjnych istnieje wspomniany już wyjątek – mianowicie zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 3.10.2008 r. przypadku, gdy odmowa nastąpiła ze względu na ochronę: (1) danych osobowych; (2) dokumentów dostarczonych przez osoby trzecie, które nie miały takiego obowiązku; (3) informacji o wartości handlowej zamiast skargi do sądu administracyjnego służy powództwo do sądy powszechnego (cywilnego). Zasady składania postępowania przed sądami powszechnymi reguluje Kodeks postępowania cywilnego.
Zgodnie z tymi zasadami postępowanie przed sądami cywilnymi jest dwuinstancyjne (od wyroku sądu I instancji służy apelacja do sądu II instancji).
Prawomocność wyroków wydanych w sprawach związanych z udostępnianiem informacji.
Jak wskazano w poprzednim punkcie, postępowanie przed sądami jest dwuinstancyjne. W obydwu przypadkach, tj. sądu administracyjnego i powszechnego wyrok sądu I instancji staje się prawomocny po upływie czasu na jego zaskarżenie w przypadku, gdy takie zaskarżenie nie nastąpi (środek odwoławczy nie zostanie złożony). W przypadku zaskarżenia wyroku I instancji sprawę rozstrzyga sąd II instancji,którego wyrok jest już prawomocny.
Dodatkowe spostrzeżenia związane z praktycznym stosowaniem art. 6 dyrektywy Problem przy stosowaniu przepisów o dostępie do sprawiedliwości zgodnie z dyrektywą jest opisany wyżej wyjątek od zasady rozpatrywania odwołań od niektórych odmów udostępnienia informacji przez sądy administracyjne i przekazanie ich sądom powszechnym oraz związana z tym interpretacja stosowana przez Samorządowe Kolegia Odwoławcze, że przed złożeniem powództwa do sądu powszechnego nie przysługuje odwołanie do organu odwoławczego na drodze administracyjnej (powoduje to, że wnioskodawcom przysługują środki odwoławcze, o których mowa w art. 6.2 dyrektywy, ale nie te, o których mowa w art. 6.1).
W badanych urzędach gminnych nie odnotowano skarg wnioskodawców do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Takich decyzji w ogóle nie wydano. Żaden z badanych urzędów powiatowych nie wskazał sytuacji, w której wnioskodawca złożyłby skargę do sądu cywilnego lub administracyjnego na decyzje o odmowie udostępnienia informacji.
Jeszcze kilka lat temu urzędy wskazywały, że najczęstszym problemem, z którym spotykają się urzędnicy, jest właściwa interpretacja przepisów oraz relacje pomiędzy ustawami Prawo ochrony środowiska i ustawą o dostępie do informacji publicznej. Obecnie z badań wynika, że takich problemów jest coraz mniej i urzędnicy właściwie odczytują przepisy.
[menu:10:10. Rozpowszechnianie informacji o środowisku (pkt 8 wytycznych)]
Aktywne rozpowszechnianie informacji w społeczeństwie
Ustawa z dnia 3.10.2008 r. przewiduje w art. 24 tworzenie elektronicznych baz danych o środowisku, udostępnianych przez internet. Przepis ten wskazuje, jakie informacje i przez jakie organy mają być rozpowszechniane. Lista rodzajów informacji, jakie mają znaleźć się w tych bazach odpowiada informacjom, o których mowa w art. 7 ust. 2 dyrektywy. Sposób udostępniania tych informacji, ich zakres, formę oraz częstotliwość określa szczegółowo rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie sposobu udostępniania informacji o środowisku.
W art.. 25 ustawy z dnia 3.10.2008 r. wskazuje się wyraźnie miejsce zamieszczania informacji, czyli w Biuletynie Informacji Publicznej bez określania formy, w jakiej miałyby one być udostępniane 9 np. w formie bazy danych jak powyżej).
Dodatkowo za pomocą internetu muszą być udostępniane opisane wyżej publiczne dostępne wykazy danych o dokumentach zawierających informacje z zakresu ochrony środowiska.
Niezwykle istotnym narzędziem rozpowszechniania informacji o środowisku w Polsce jest Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, który wypełnia postanowienia Protokołu PRTR do Konwencji z Aarhus oraz rozporządzenia wspólnotowego 166/2006. Rejestr jest prowadzony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (art. 236a – 236d ustawy POŚ) w formie publicznie dostępnej elektronicznej bazy danych.Inne bazy danych są dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Środowiska. Uaktualnianie posiadanych informacji oraz sporządzanie raportów o stanie środowiska na poziomie krajowym, regionalnym i lokalnym.
Informacje umieszczone we wspomnianych wyżej publicznie dostępnych bazach danych, o których mowa w art. 24 ustawy z dnia 3.10.2008 r. są uaktualniane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie sposobu udostępniania informacji o środowisku. Rozporządzenie to określa terminy wprowadzania nowych danych do baz (np. niezwłocznie po ich zgromadzeniu). Gromadzenie aktualnych danych (np. wykonywanie określonych pomiarów) regulowane jest przez przepisy szczególne.
Zgodnie z art. 25b ustawy z dnia z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. Nr 44, poz. 287 z późn. zm.) Główny Inspektor Ochrony Środowiska opracowuje, nie rzadziej niż raz na 4 lata, raport o stanie środowiska w Polsce, uwzględniając w szczególności dane z państwowego monitoringu środowiska.
Przygotowywane są także raporty o stanie środowiska na poziomie wojewódzkim (przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska), choć obowiązek taki nie wynika bezpośrednio z przepisów ustawy. Raporty takie przygotowywane są w praktyce co 1-2 lata.
Ponadto wojewódzki inspektor ochrony środowiska na mocy art. 8a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska zobowiązany jest do przygotowania informacji o stanie środowiska na obszarze województwa do rozpatrzenia przez radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa. Zgodnie z ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska informacje o środowisku i jego ochronie na obszarze województwa objęte państwowym monitoringiem środowiska są gromadzone przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska i przekazywane Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 3.10.2008 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska publikuje na swojej stronie BIP9 raporty o stanie środowiska w Polsce. Ostatni raport o stanie środowiska przygotowany przez GIOŚ pt. Stan środowiska w Polsce na tle celów i priorytetów Unii Europejskiej. Raport wskaźnikowy 200410. Kolejny raport zostanie opublikowany w 2010 r.
Raporty te wydawane są również drukiem i rozpowszechniane wśród organów administracji i społeczeństwa. Dodatkowo wojewódzkie inspektoraty ochrony środowiska umieszczają na swoich stronach internetowych oraz wydają drukiem raporty o stanie środowiska w województwie. Oprócz powyższych organy IOŚ opracowują (na podstawie danych uzyskanych w ramach państwowego monitoringu środowiska) i publikują raporty problemowe i tematyczne oraz biuletyny i komunikaty, które dostępne są w serwisach internetowych GIOŚ i WIOŚ. Raporty o stanie środowiska oraz wybrane raporty tematyczne publikowane są w ramach serii wydawniczej „Biblioteka Monitoringu Środowiska”.
W bieżących serwisach internetowych zawarte są podstawowe dokumenty prawne i programowe, informacje – raporty, opracowania o stanie środowiska w Polsce, kontrola przestrzegania prawa, badania stanu środowiska, przeciwdziałania poważnym awariom. Organy Inspekcji prowadzą różnego rodzaju szkolenia oraz warsztaty związane z działalnością kontrolną, monitoringową oraz dotyczącą poważnych awarii.
W Ministerstwie Środowiska realizowany był pilotażowy program dla 20 powiatów. Ostatecznym celem projektu jest stworzenie systemu informatycznego INFOS10, który ma gromadzić dane z całego kraju w zakresie ocen oddziaływania na środowisko. Zgodnie z ustawą POŚ postępowanie z udziałem społeczeństwa jest obowiązkowym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko, jak i oceny oddziaływania skutków realizacji planów i programów na środowisko.Planowane jest systematyczne wdrożenie tego systemu na terenie całego kraju. W wydanych przez MŚ wytycznych w zakresie udziału społeczeństwa zawarte są wskazówki zachęcające wnioskodawców do podejmowania aktywnych działań informacyjnych, służących zapobieganiu konfliktów oraz reguły współpracy w tym zakresie pomiędzy organami i wnioskodawcą.
Ekoportal umożliwia informowanie społeczeństwa o wnioskach, jakie wpływają do urzędów wszystkich szczebli administracji oraz o wydawanych decyzjach, które mają związek ze środowiskiem i wykorzystaniem zasobów naturalnych. W pełni funkcjonalna baza danych została opracowana na potrzeby prowadzenia wykazu przez wszystkie zobowiązane do tego jednostki – od szczebla ministra, poprzez wojewodów i marszałków województw,starostów po wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, a także pozostałe organy administracji posiadające informacje, które mają być określone w publicznie dostępnych bazach danych o środowisku.
Dodatkowe spostrzeżenia związane z praktycznym stosowaniem art. 7 dyrektywy Obecnie na szczeblu rządowym trwają prace legislacyjne nad projektem ustawy o infrastrukturze przestrzennej, będącej transpozycją dyrektywy 2007/2/WE ustanawiającej infrastrukturę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej. Głównym celem ustawy będzie zapewnienie ram prawnych organom publicznym do sprawnego przygotowania systemu informacji przestrzennej oraz uporządkowania zgromadzonych danych przestrzennych. Już dzisiaj wiele organów publicznych wykonuje swoje obowiązki na podstawie danych przestrzennych, jak również wypełnia obowiązki sprawozdawcze wobec organów UE. Ustawa będzie miała pozytywny wpływ na środowisko, ułatwiając wszystkim zainteresowanym szybki i bezpłatny dostęp do danych niezbędnych we wszystkich działaniach mających bezpośredni i pośredni wpływ na środowisko. Infrastruktura umożliwi szybki dostęp do danych, eliminowanie zjawiska gromadzenia tych samych danych przez różne organy administracji, zmniejszenie nakładów na ochronę środowiska oraz zwiększy przejrzystość procesów podejmowania decyzji dotyczących środowiska. Ponadto integracja organizacyjna ułatwi przepływ informacji pomiędzy różnymi organami administracji.
[menu:11:11. Jakość informacji o środowisku (pkt 9 wytycznych)]
Administracja centralna
CIOŚ prowadzi infolinię dla osób prowadzących wykaz, osoby te są zobligowane do aktualizacji danych przez siebie wprowadzanych, jak i informacji o macierzystych instytucjach.
Co tydzień na stronie internetowej Ekoportalu sprawdzane są odnośniki do danych zawartych/umieszczonych na innych serwisach i stronach internetowych pod kątem aktualności danych. Dane uzyskane od osób i instytucji zewnętrznych i umieszczone na Ekoportalu podlegają weryfikacji przez zespół merytoryczny Ekoportalu oraz powyższe instytucje i osoby. Informacje z prośbą o weryfikację oraz informacje zwrotne do Centrum wymieniane są na drodze mailowej, telefonicznej oraz spotkań.
CIOŚ pozyskuje informacje od osób prywatnych i instytucji poprzez kontakt teleinformatyczny (mail, telefon, serwisy internetowe). Niektóre informacje wyszukiwane są w internecie za pomocą wyszukiwarek internetowych, a następnie weryfikowane przez osoby zamieszczające informacje w sieci.
W latach 2006-2008 do CIOŚ wpłynęło 205 zapytań dotyczących środowiska i jego ochrony, w tym 18 wniosków formalnych o udostępnienie dokumentów. Liczba ta nie uwzględnia zapytań, które kierowane były do Centrum telefonicznie i w przypadku których udzielenie odpowiedzi nie wymagało wyszukiwania informacji. Najwięcej zapytań dotyczyło finansowania przedsięwzięć związanych z ochroną środowiska, ochrony przyrody oraz gospodarki odpadami.
Wnioski formalne dotyczyły głównie udostępnienia kopii koncesji geologicznych,pozwoleń zintegrowanych oraz wniosków o ich wydanie.
W tym czasie w przypadku 2 wniosków Minister Środowiska wydał decyzję odmowną w części dotyczącej udostępnienia wniosków o udzielenie koncesji geologicznej. W jednej sytuacji do Centrum Informacji o Środowisku wpłynął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego za pośrednictwem Ministra Środowiska. Na posiedzeniu w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Ministra Środowiska oraz umorzył postępowanie.
Natomiast organy Inspekcji Ochrony Środowiska (WIOŚ i GIOŚ) rozpatrują rocznie ok. 4500 – 5000 wniosków o udzielenie informacji o stanie środowiska. Wnioski w przeważającej większości rozpatrywane są pozytywnie. Zdarzają się natomiast sytuacje, w których przedłużany jest termin udostępnienia informacji ze względu na duży stopień jej skomplikowania i związaną z tym konieczność przeszukania dużych zbiorów danych.
Administracja lokalna
Urzędy powiatowe i gminne, które odesłały ankietę deklarują, że prowadzą wykaz danych o dokumentach zawierających informacje o środowisku, część z nich korzysta z aplikacji stworzonej przez CIOŚ. Prowadzą je w formie elektronicznej w BIP. Tylko nieliczne gminy prowadzą je w formie papierowej. Aktualizacja danych w wykazie najczęściej dokonywana jest na bieżąco, w niektórych urzędach raz na tydzień lub raz w miesiącu, albo w miarę potrzeb.
W większości przypadków nie napotkano trudności w zakresie zbierania i rozpowszechniania informacji, ale niektóre urzędy odpowiadały, że brak jest wykwalifikowanych urzędników do realizacji tych zadań lub mają kłopoty techniczne w postaci odpowiedniego sprzętu.
Praktyczna realizacja ustawowych wymagań związanych z instytucją dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz udziałem społecznym nie jest w Polsce przedmiotem statystyki publicznej. Wyrywkowe badania przeprowadzane przez Ministerstwo Środowiska do celów raportowania, np. do raportu z wykonania przepisów Konwencji z Aarhus, dotyczące stosowania procedur oceny oddziaływania na środowisko pozwalają szacować liczbę tych procedur na ok. 2-3 tysiące w skali kraju.
W wyniku pozyskanych informacji z urzędów szczebla lokalnego wnioskodawcy zwracali się najczęściej o udostępnienie konkretnych dokumentów, przede wszystkim decyzji administracyjnych oraz raportów o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W wielu gminach zainteresowani prosili o przeglądy ekologiczne.
W dużych miastach, znacznie częściej niż w małych gminach, wnioskodawcy zwracają się o udostępnienie baz danych, natomiast w niektórych gminach zwracano się o informacje wymagające przygotowania.
Spośród wszystkich badanych urzędów miejskich i gminnych z wnioskami o informacje zwracano się częściej do urzędów w dużych miastach. Różnice pomiędzy poszczególnymi województwami nie są jednak szczególnie istotne, gdyż natężenie liczby wniosków związane jest raczej z wielkością gminy, a nie rejonem kraju, w którym gmina się znajduje.
W większych miejscowościach wnioskodawcy częściej skłonni są powoływać się zarówno na ustawę POŚ, jak i na ustawę DIP.
W przypadku zwracania się o informacje przez firmy i instytucje obserwuje się zależność między wielkością gminy a częstością wnioskowania o udzielenie informacji.W przypadku gmin i powiatów w skali roku zgłaszanych jest od 10 do 50 pytań z zakresu informacji o środowisku. Urzędy na ogół prowadzą rejestr wniosków o informacje oraz udzielonych informacji, a także decyzji odmawiających udostępnienia informacji.
W Polsce średnio raz na dwa lata przeprowadzane są przez Najwyższą Izbę Kontroli badania w zakresie gromadzenia i udostępniania informacji o środowisku oraz udostępniania informacji publicznej. Każdego roku odbywa się także audyt w Ministerstwie Środowiska w zakresie wykonywania przepisów dotyczących udostępniania informacji o środowisku oraz informacji publicznej, a także kontrola działalności CIOŚ. W wyniku zaleceń pokontrolnych zawierających oceny, uwagi i wnioski kierownicy kontrolowanych jednostek muszą się do nich ustosunkować oraz poinformować o sposobie wykorzystania zaleceń i o działaniach podjętych po zakończeniu kontroli.
