Raport: gospodarka odpadami komunalnymi w Polsce
Z Ustawy o odpadach wynika, że określanie warunków eksploatacji składowisk odpadów leży w gestii ministra środowiska. Minister określa ramy prawne wymagane przez Komisję Europejską oraz kontroluje składowiska poprzez Główną Inspektorat Ochrony Środowiska (GIOŚ), ale faktyczną gospodarkę odpadami prowadzą samorządy i spółki samorządowe, przedsiębiorstwa prywatne wożące i przetwarzające odpady, a także przedsiębiorstwa reprezentowane przez organizacje odzysku i recyklerzy. To bardzo skomplikowany system, w ramach którego grę na rynku, odbiór odpadów z naszych domów i ich zagospodarowanie reguluje wiele ustaw i rozporządzeń wykonawczych.
W tym artykule zajmiemy się realizacją obowiązków wynikających zaledwie z kilku z nich. Będą to: Ustawa o odpadach, Ustawa o składowiskach oraz Ustawa o odpadach opakowaniowych i niektórych obowiązkach przedsiębiorców, a w tym poziomach odzysku i recyklingu. Mają one wpływ na redukcję odpadów składowanych, czyli ich celem jest zmniejszanie polskiej góry śmieci.
Jak składujemy w Polsce odpady?
Według Factmanagement Consultants, Polska znajduje się na szarym końcu wśród krajów UE w zakresie redukcji odpadów wyrzucanych na składowiska. Najgorzej selekcjonujemy odpady i najmniej odpadów poddajemy odzyskowi i recyklingowi spośród wszystkich krajów Wspólnoty. Zezwolenie na wybudowanie nowego składowiska wydaje starosta na podstawie określonych powyżej ram prawnych i innych wymagań szczegółowych.
Urząd wydający pozwolenie powinien powołać się także na najbardziej wiążący w Polsce dokument strategiczny, którym jest Krajowy Plan Gospodarki Odpadami (KPGO), działający spójnie z dokumentami niższego rzędu: planami wojewódzkimi, powiatowymi i gminnymi. Wszystkie one powinny być zgodne co do ilości i rodzaju odpadów wytworzonych, określać strategię postępowania z odpadami i pokazywać instalacje do ich przetwarzania. Krajowy Plan Gospodarki Odpadami został napisany i jest uaktualniany w oparciu o plany gospodarowania odpadami z niższych szczebli. Tymczasem do 10.2007 r. jeszcze ponad 100 gmin w Polsce w ogóle ich nie posiadało.
W 2005 r. GIOŚ skontrolował składowiska, na które wyrzucane są nasze odpady. Zdaniem Krzysztofa Zaręby, w 2005 r. “tylko37% polskich składowisk było wyposażonych w wagi”. W 2007 r. sytuacja ta poprawiła się, ale nieznacznie- tylko połowa składowisk miała wagi do ważenia wjeżdżających samochodów. Reszta przyjmuje odpady wg objętości, czyli na oko. Oficjalna statystyka Ministerstwa Środowiska mówi o 9,8 mln ton odpadów przyjętych do składowania, a z danych KPGO wynika, że wytworzono ponad 11,8 mln ton odpadów. Różnica 2 mln ton wynika m.in. z zaniżania wagi wjeżdżających odpadów.
Okazuje się też, że połowa polskich składowisk nie spełnia żadnych standardów i powinna zostać zamknięta. W momencie kontroli w 2005 r. wiele składowisk deponowało śmieci na gołej ziemi, bez zabezpieczeń dla otaczającego środowiska. Stan ten zresztą nie poprawił się znacząco do dnia dzisiejszego. W 2005 r. zdecydowano, że 900 obiektów trzeba zamknąć. Docelowo planowano pozostawić 760 składowisk, pod warunkiem spełnienia przez nie surowych norm ochrony środowiska. Dano im okres przejściowy do końca 2007 r., który właśnie się kończy.
Niektóre z tych obiektów zostały zamknięte nakazem wręcz prokuratorskim, jak choćby obiekt w Łęgajnach pod Olsztynem, gdzie niezabezpieczone wysypisko zatruło zbiornik wody podziemnej, najlepszej z możliwych wód pitnych, należących do strategicznego zaopatrzenia ludności. Skutek tego zamknięcia odczuwają dziś wszyscy mieszkańcy, zastraszeni wielokrotnym wzrostem ceny odbioru swoich śmieci. Nie ma się co dziwić: odpady z Olsztyna wożone są dziś na odległość ponad 100 km do kilku innych czynnych obiektów, co oczywiście podwyższa koszty ich odbioru. Ale przecież i tak ktoś musi za to zapłacić – robią to obywatele i samorządy. Składowiska o podobnym “standardzie” działają nadal, choć dawno powinny być zamknięte. Nic dziwnego – śmieci przecież gdzieś trzeba upychać.
Tak naprawdę nie wiemy, ile odpadów faktycznie znajduje się w polskich gospodarstwach domowych. Wiadomo, że mniej niż w Unii, ale wydaje się, że raz wyrzucone do śmieci, giną z systemu ewidencjonowania. Według K. Kawczyńskiego z Organizacji Odzysku Polski System Recyklingowu “To cud nad górą. Notujemy wzrost gospodarczy, coraz więcej konsumujemy, a w statystykach odpadów zamiast przybywać, po prostu ubywa!”.
Czy Krajowy Plan Gospodarki Odpadami, czyli dokument z górnej półki, jest operacyjny, jeśli wiele danych wprowadzono do niego w przybliżeniu? Tworząc KPGO, opiera się na danych Głównego Urzędu Statystycznego (GUS). W 2004 r. dane te różniły się od danych zebranych i przez Ministerstwo przez GIOŚ. Dzieje się tak, ponieważ GUS ma inną metodę zbierania danych. Tylko w 2004 r. różnice w ilości wytwarzanych odpadów były porażające: GUS podawał około 12 mln ton zmieszanych odpadów komunalnych, Ministerstwo Środowiska – 10 mln ton, dane inspektorów to około8 mln ton odpadów udokumentowanych faktycznie!
Każda tona odpadów składowanych legalnie w Polsce w ubiegłym roku kosztowała 100-150 PLN na najlepszych i zgodnych z normami składowiskach. Tylko 1 mln ton odpadów, które wymknęły się ze statystyk to strata co najmniej100 do 300 mln PLN dla systemu gospodarki odpadami straty w opłacie marszałkowskiej w wysokości 15 PLN za każdą tonę nie wyrzuconą “na hałdę” zgodnie z prawem. A tutaj także istnieją furtki prawne.
Eksploatator składowiska przyjmuje odpady za opłatą “na bramie”, jednak by prawidłowo prowadzić eksploatację obiektu potrzebuje jeszcze tzw. warstw przekładkowych, głównie ziemi i gruzu, za przyjęcie których obowiązują inne stawki. Zdarza się, że z gruzem mieszane są rozdrobnione odpady, dzięki czemu zostają zdeponowane poza ewidencją, uciekając tym samym w szarą strefę. Ile takich procederów ma miejsce w skali całej Polski, trudno zliczyć.
Co na to samorządy?
Obowiązki samorządów w dziedzinie gospodarki odpadami określił minister budownictwa w Ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Wynikają z niej kompetencje decyzyjne samorządów dla zarządzania strumieniem odpadów komunalnych, spójne z KPGO dla tzw. odpadów zmieszanych, wytwarzanych przez mieszkańców, niekorzystających z pojemników do selekcjonowania śmieci.
Zupełnie inne przepisy regulują postępowanie z 40% masy zmieszanych odpadów komunalnych, czyli zużytych opakowań z plastiku, metalu, szkła i papieru Zgodnie z dyrektywami unijnymi. za selektywną zbiórkę, odzyski recykling odpadów opakowaniowych pochodzących ze strumienia odpadów komunalnych odpowiadają przedsiębiorcy, którzy wprowadzili je na rynek, a oni swoje obowiązki powierzają organizacjom odzysku.
Nic więc dziwnego, że w praktyce, samorządowcy rozdzielają sprawy postępowania z komunalnymi odpadami zmieszanymi od tych, które powinny być zbierane selektywnie (papier, szkło, metal, plastik). Te drugie w zasadzie nie powinny ich w ogóle interesować, a jeśli się nimi zajmują, to raczej dobrowolnie. Mówi o tym Ustawa o odzysku i recyklingu opakowań, narzucająca obowiązki na wprowadzających na rynek opakowania, z tym, że w Ustawie o odpadach znajduje się słynny paragraf 16A, który “rozmywa” obowiązek spoczywający na przedsiębiorcach.
W Polsce jest ponad 30 organizacji odzysku. Powstawały one jak grzyby po deszczu, wietrząc niezły śmieciowy biznes. Szacuje się, Że tylko10 z nich działa w zgodzie z prawem. Największe z nich pokusiły się o zinwentaryzowanie patologii drążących rynek opakowań od wielu lat.
Najsłynniejszą z nich jest tzw. “handel kwitami”, ale są też inne. Jedno jest pewne, w ewidencji tej grupy odpadów system nie jest szczelny, podobnie jak w grupie komunalnych odpadów zmieszanych. Organizacje odzysku: Eko-Pak, PSR i Rekopol podają w miarę zgodne dane liczbowe oparte na własnych wyliczeniach.
W 2004 r. zarejestrowano, co wykazano w sprawozdaniach składanych do Urzędów Marszałkowskich, ok. 3 mln ton opakowań wprowadzonych na rynek – czyli tyle opakowań zadeklarowali przedsiębiorcy, którzy ujawnili się w systemie. Jeśli zatem wyliczenia Ministerstwa Środowiska z tego samego roku dotyczące zmieszanych odpadów komunalnych są prawidłowe, to wśród 11,8 mln ton odpadów zmieszanych wytworzonych w gospodarstwach domowych w tym strumieniu powinno się znaleźć 40% opakowań, czyli około 4 mln ton metalu, szkła, tworzyw i papieru, które można byłoby odzyskać.
Gdzie są brakujące miliony ton zużytych opakowań?
Rzetelne organizacje odzysku wiedzą, gdzie ich szukać: wśród nierzetelnych przedsiębiorców i w zaniżonych statystykach ilości odpadów wprowadzanych na rynek. Nikt nie kontroluje przedsiębiorców wprowadzających opakowania, ile TIR-ów opakowań wwieźli na rynek. Prawo zobowiązuje przedsiębiorców do składania prawdziwych sprawozdań do urzędów. Według GUS na rynku powinno być zarejestrowanych 90 000 podmiotów wprowadzających opakowania. De facto w działającym od 10 lat systemie ujawniło się jak dotąd 20 000 największych firm.
Problem dotyczy więc całego sektora MSP, którego firmy albo nie są objęte obowiązkiem ewidencji, bo wprowadzają opakowania poniżej dolnej granicy ewidencjonowania, albo deklarują ilość mniejszą niż faktyczna, by uniknąć kar i w ogóle nie zgłaszają się do organizacji odzysku. Problem dotyczy również zgłaszających się do organizacji nierzetelnych, które zamiast faktycznie poddawać odpady odzyskowi lub recyklingowi, wystawiają lewe kwity, mające uchronić przedsiębiorcę od odprowadzenia kary za niewywiązanie się z obowiązku recyklingu.
Sposób jest bardzo prosty: dokumentem, na podstawie którego potwierdza się wykonanie obowiązku recyklingu jest tzw. “karta przekazania odpadu”. Kartę podpisuje recykler i raportuje do organizacji odzysku. Jeżeli więc przedsiębiorca ma karty przekazania na 1000 ton, oznacza to, że poddał recyklingowi 1000 ton odpadów. Ale do niedawna jedna karta mogła kryć kilka nieistniejących, wirtualnych transportów, bo wymóg składania oryginału obowiązuje zaledwie od 2006 r., co nadal nie jest równoznaczne z tym, Że wraz z kartą przez bramę wjechał rzeczywisty, a nie fikcyjny samochód!
Nowy przepis zmniejsza liczbę samochodów, ale nie wyklucza samego procederu. Jeśli “karta” była na tworzywo sztuczne, przedsiębiorca, który w ten sposób zrealizował obowiązek recyklingu, uniknął opłaty produktowej w wys. 2 680 000 PLN, bo stawka opłaty produktowej na tworzywo, zatwierdzona przez ministra, czyli kara za niewykonanie obowiązku recyklingu wynosi 2680 PLN/t. Budżet państwa stracił tylko na jednej fikcyjnej transakcji 1000 ton tworzywa ponad 2,5 mln PLN. A ile było takich transakcji? Ustawa obowiązuje od 2002 r.
Ceny skupu podstawowych surowców poddawanych recyklingowi w Polsce są zgodne z cenami światowej giełdy surowców wtórnych. Papier/szkło- 100-400 PLN za tonę w zależności od rodzaju, aluminium 4000 za tonę, szkło – 100-110 PLN za tonę (tyle płacą huty szkła), tworzywa sztuczne, głównie poszukiwany PET – 800 PLN za tonę. Jedna z największych polskich sortowni, wybudowana za pieniądze unijne, ocenia koszt wyselekcjonowania1 tony czystego białego tworzywa PET ze zmieszanych i brudnych odpadów komunalnych na 1600 PLN. Sortownia ta sprzedaje tę samą tonę do rzetelnych recyklerów, działających w powiązaniu z giełdą światową, za 800 PLN i dostaje dopłatę za wykonanie obowiązku recyklingu od rzetelnej organizacji odzysku w kwocie 50 PLN. Jak domyka bilans wysortowania tworzywa z naszych odpadów? Musi przyjąć na kwaterę składową działająca w ramach swojego nowoczesnego zakładu 3 tony zmieszanych odpadów komunalnych w cenie 100-150 PLN za tonę. Czy selektywna zbiórka surowców z naszych odpadów domowych w ogóle się opłaca? Organizacje odzysku podpisują umowy z przewoźnikami odpadów, którzy od tego momentu powinni wystawić pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów na naszych osiedlach, by zrealizować obowiązki w imieniu przedsiębiorców. Unijna dyrektywa mówi o 60% odzysku i 25% recyklingu. Zgodnie z raportami wysyłanymi do Brukseli osiągamy te poziomy. Jak to możliwe?
Polski styl zarządzania gospodarką odpadami
Dyrektywa nie wskazuje, jak odebrać z rynku surowce wtórne. Wykazywane przez organizacje odzysku w Polsce ilości opakowań, które udało się odzyskać i oddać do recyklingu nie pochodzą z naszych śmieci, czyli z odpadów komunalnych. Obowiązki realizuje się w dużych sieciach handlowych, supermarketach i hurtowniach, które oddają do recyklingu opakowania zbiorcze. Z naszych odpadów komunalnych większość opakowań po prostu trafia na hałdy. Ile z nich trafia legalnie, to zupełnie inna sprawa.
Gmina ma doprowadzić do podpisania umowy odbioru odpadów i umówić się z przewoźnikiem, gdzie on odebrane odpady zawiezie, zgodnie z KPGO. Wiele instalacji, o których mówi się w KPGO, nie zostało jeszcze w ogóle wybudowanych, są jedynie planowane do zbudowania do 2010 r. Nie ma więc mowy o wprowadzaniu rozwiązań systemowych, czyli takich, które preferują pewne formy postępowania z odpadami względem innych w skali obszaru gminy, powiatu, województwa, a na tym polega świadoma gospodarka odpadami. Przynajmniej ta od wielu lat prowadzona w Unii Europejskiej.
Odpady wg polskiego prawa nie są sprawą dobra publicznego, ale podlegają wyłącznie prawom wolnej konkurencji. Odpad to towar, którym się handluje, wozi się go tam, gdzie jest najtaniej, albo tam, gdzie nie ma wagi do zważenia rzeczywistej masy.
Wójt lub burmistrz, który wydał zezwolenie przedsiębiorcy na usługę wywozu wcale nie musi o tym wiedzieć. Gmina nie jest zainteresowana selektywną zbiórką, gdyż obowiązek tejże spoczywa na przedsiębiorcach. Wójt lub burmistrz zanim wydadzą decyzję zezwalającą na opróżnianie śmietników, muszą zaakceptować (lub nie, co w praktyce zdarza się bardzo rzadko) propozycję co do miejsca przeznaczenia odpadów. Czynią to zwykle na podstawie przedstawionej umowy przedwstępnej z eksploatatorem obiektu składowania.
Burmistrz i wójt dysponują narzędziem systemowym, z którego nie korzystają lub robią to bardzo rzadko – mogą wydać lub nie wydać zezwolenia na wywożenie odpadów. Zdarzały się wypadki skorzystania z tego narzędzia. Wówczas przedsiębiorcy odwoływali się do decyzji Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji i zwykle wygrywali sprawy sądowe w cuglach, bo KPGO nie określa jednoznacznie, gdzie mają być wożone odpady na poziomie gminy, miasta czy powiatu. W KPGO mówi się tylko o tym, Że trzeba je wozić do instalacji znajdujących się na tym terenie. Jeśli dane składowisko znajduje się w KPGO, to nie ma podstaw, żeby nie wydawać zezwolenia operatorowi, który chce tam wozić odpady. Urząd sprawdza tylko, czy obiekt istnieje, ale nie sprawdza np. jakiego typu działalność dany obiekt prowadzi tzn.: czy jeszcze przyjmuje odpady, czy tylko gruz i ziemię, mających służyć do tzw. rekultywacji na dziko.
Tylko gmina, na terenie której jest zlokalizowany dany obiekt, ma informacje na temat jego objętości, sposobu wypełnienia, warunków eksploatacji i może te informacje udostępnić. Eksploatator takiego obiektu zwykle nie chce pokazywać decyzji, na podstawie których prowadzi swoją działalność.
Ekopartner, nr 1 (195) 2008.
www.ekopartner.com.pl






Z którego roku to artykuł?